Blockaden aufbrechen: Banken brauchen freie Märkte

Klaus-Peter Müller
Präsident des Bundesverbandes deutscher Banken und
Sprecher des Vorstandes der Commerzbank AG

Im vergangenen Jahr hat sich die Lage der deutschen Banken erfreulicherweise weiter positiv entwickelt. Die zur Verbesserung der Kosten- und der Erlössituation eingeleiteten Maßnahmen greifen und zeigen Wirkung. Dies ist aber kein Grund, in den Bemühungen nachzulassen. Angesichts der rasanten Entwicklung der Finanzmärkte, die zu einer vor zehn Jahren noch nicht vorstellbaren Intensivierung des Wettbewerbs geführt hat, sind alle Kreditinstitute gefordert, Geschäftsmodelle zu entwickeln, die nachhaltige Erträge generieren. Daneben müssen aber auch auf nationaler wie europäischer bzw. internationaler Ebene die richtigen Rahmenbedingungen für eine leistungsfähige Kreditwirtschaft geschaffen werden. Dies ist in erster Linie eine Aufgabe der Politik.

Ein international wettbewerbsfähiges und zukunftsorientiertes Bankensystem wird sich in Deutschland dauerhaft nur herausbilden können, wenn zwischen allen Marktteilnehmern gleiche und faire Wettbewerbsbedingungen herrschen und die Marktkräfte sich frei entfalten können.

Nationales Level Playing Field noch nicht erreicht
Der weit gehende Abschluss der Beihilfeverfahren im Zusammenhang mit der Übertragung von öffentlichen Wohnungsbaufördervermögen auf verschiedene Landesbanken zu nicht marktgerechten Konditionen und der Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung für Sparkassen und Landesbanken waren wichtige Schritte auf dem Weg zu gleichen Wettbewerbsbedingungen. Die dadurch erforderlich gewordenen Neuausrichtungen der Landesbanken und ihrer Zusammenarbeit mit den Sparkassen sind augenfällige Beweise der ersten positiven Wirkungen des Wettbewerbs.

Dennoch sind wir von einem wirklichen Level Playing Field im deutschen Bankenmarkt noch weit entfernt. So haben die Rating-Agenturen, obwohl die Bewährung der neuen Geschäftsmodelle der Landesbanken noch aussteht, die Rating-Einstufungen der Landesbanken nur moderat abgesenkt, da diese weiterhin in öffentlichem Eigentum stehen. Die Rating-Agenturen unterstellen nunmehr also eine implizite staatliche Unterstützung mit den entsprechenden Wettbewerbsvorteilen. Damit fällt das Rating der Landesbanken immer noch weitaus besser aus, als es ihre eigentliche Leistungsstärke rechtfertigt.

Auch wird die Entfaltung der Wettbewerbskräfte - und damit die notwendige Modernisierung - weiterhin durch die starre Gruppenstruktur des deutschen Marktes behindert. Der Erwerb privater Banken durch öffentlich-rechtliche Banken - wie zum Beispiel der Baden-Württembergischen Bank durch die Landesbank Baden-Württemberg und der Weberbank durch die WestLB - belegt, dass eine gruppenübergreifende Konsolidierung betriebswirtschaftlich durchaus Sinn macht. Dies zeigen im Übrigen auch die Erfahrungen in anderen Ländern (z. B. Unicredit in Italien). Von daher ist es unverständlich, dass dieser Prozess in Deutschland bisher eine Einbahnstraße ist und nach Auffassung der öffentlich-rechtlichen Institute auch bleiben soll. Denn die rechtlichen Rahmenbedingungen erlauben es umgekehrt einer privaten Bank nicht, ein öffentlich-rechtliches Institut zu erwerben.

Sparkassengesetze als Schutzzaun
In Hessen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland sind jüngst erste Schritte zur Reformierung der Sparkassengesetze eingeleitet worden. Doch es sind alle Landesparlamente gefordert, einen Rahmen zu schaffen, indem sich der Wettbewerb endlich Bahn brechen kann. Noch bilden die Sparkassengesetze Schutzzäune, für die es heute keine Rechtfertigung mehr gibt. Denn die Sparkassen unterscheiden sich in ihrem Geschäftsgebaren keineswegs mehr von privaten bzw. genossenschaftlichen Banken. Das zeigt schon das vom Deutschen Sparkassen- und Giroverband vorgegebene Ziel einer Eigenkapitalrendite von 15 % vor Steuern.

Auf einen besonderen öffentlichen Auftrag können sich die Sparkassen nicht mehr berufen. Die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Finanzdienstleistungen ist gleichermaßen durch private Institute - seien es Kreditbanken oder Genossenschaftsbanken - sichergestellt. Auch die Finanzierung des Mittelstandes zählt unverändert zum Kerngeschäft der privaten Institute. Dies zeigt sich insbesondere in den neuen Bundesländern. Hier sind die privaten Banken mit 46 % Marktanteil Hauptkreditgeber der Unternehmen. Für das eigentliche Fördergeschäft hingegen gibt es spezielle Förderinstitute auf Bundes- und Landesebene.

Vor diesem Hintergrund wird nun stärker betont, die wesentliche Funktion der Sparkassen läge in der Sicherung des Wettbewerbs. Angesichts eines zusammengefassten Marktanteils (bezogen auf das Geschäftsvolumen Ende 2004) der fünf privaten Großbanken von 24 % und regionaler Marktanteile der "S-Finanzgruppe" von weit über 50 % muss auf dieses Argument nicht eingegangen werden. Es sind umgekehrt gerade die Sparkassengesetze, die einen fairen Wettbewerb behindern. Dabei ist nicht nur an das Regionalprinzip zu denken, das - einem Gebietskartell vergleichbar - den Wettbewerb unter den Sparkassen ausschließt und damit zugleich die weitere Entwicklung erfolgreicher Sparkassen behindert.

Darüber hinaus unterbinden zahlreiche Regelungen ein marktwirtschaftliches Handeln der Kommunen als Eigentümer. Warum eröffnet man den Kommunen im Rahmen der von der Verfassung garantierten kommunalen Selbstverwaltung nicht das Recht, eigenständig darüber zu entscheiden, in welcher Rechtsform sie ihre Sparkasse betreiben? Warum sollen Kommunen nicht auch die Möglichkeit haben, privates Kapital in ihre Sparkasse aufzunehmen oder ihre Sparkasse zu verkaufen? Warum dürfen Kommunen nicht eigenverantwortlich über die Verwendung des Jahresergebnisses ihrer Sparkasse entscheiden?

Öffnung des öffentlich-rechtlichen Bankensektors im allgemeinen Interesse
Auch innerhalb des öffentlich-rechtlichen Sektors mehren sich die Stimmen, hier Veränderungen einzuleiten. Der Druck war so groß, dass der DSGV im November 2005 gewissermaßen "aus disziplinarischen Gründen" eine so genannte "Berliner Erklärung" als notwendig ansah. Dabei sind Sparkassen durchaus erfolgreiche Marktteilnehmer, die keiner Schutzzäune bedürfen. Sie werden auch in dem von den privaten Banken angestrebten (politik-)freien Bankenmarkt, der durch eine Vielzahl konkurrierender Geschäftsmodelle gekennzeichnet ist, ihren Platz haben - aber aus eigener Kraft und nicht auf Grund gesetzlicher Regelungen.

Es ist an der Zeit, dass die Politik die von vielen unabhängigen Sachverständigen - und auch internationalen Organisationen, wie dem IWF - immer wieder geforderte Modernisierung des öffentlich-rechtlichen Bankensektors über einen marktgesteuerten Prozess einleitet. Wie die Kunden von einer Privatisierung und damit einem Wirken der Marktkräfte profitieren, belegen eindrucksvoll die Erfahrungen aus anderen Wirtschaftsbereichen, etwa der Telekommunikation.

Der Bürger würde aber nicht nur als Kunde, sondern auch als Steuerzahler profitieren: Marktgerechte Ausschüttungen ertragsstarker Sparkassen oder deren Veräußerung würden die Finanzierung kommunaler Leistungen ermöglichen, die heute wegen der in vielen Kommunen dramatischen Haushaltslage nicht mehr möglich sind. Nicht zuletzt weist der IWF in seinem aktuellen Deutschland-Bericht auch auf das gesamtwirtschaftliche Wachstumspotenzial hin, das eine Öffnung des öffentlichen Bankensektors ermöglichen würde. Können wir es uns wirklich leisten, hierauf zu verzichten?

Hindernisse für grenzüberschreitende Fusionen und Übernahmen in der EU beseitigen
Es ist jedoch nicht nur im nationalen Rahmen, sondern auch auf europäischer Ebene notwendig, die Marktpotenziale zu mobilisieren. Daher zielen die EU-Initiativen zur Beseitigung von Hindernissen für grenzüberschreitende Fusionen und Übernahmen im EU-Bankensektor in die richtige Richtung.

Ein erstes Hindernis wurde mit der im September 2005 verabschiedeten Europäischen Fusionsrichtlinie (10. Gesellschaftsrechtsrichtlinie) bereits beseitigt. Denn lange Zeit gab es in der EU für grenzüberschreitende Unternehmensverschmelzungen keine Rechtsgrundlage. Teilweise Abhilfe wurde zwar mit der seit Ende 2004 möglichen supranationalen Rechtsform der Europäischen Gesellschaft (Societas Europeae - SE) geschaffen. Dem für die SE gefundenen "Mitbestimmungskompromiss" kann jedoch kein Vorbildcharakter zukommen. Ohne Reform der deutschen Mitbestimmung werden demnach deutsche Unternehmen, nicht nur Banken, bei Fusionen allenfalls als "Juniorpartner" einer SE erwünscht sein.

Noch im Laufe dieses Jahres wird die EU-Kommission Vorschläge zur Reform von Art. 16 der EU-Bankrechtsrichtlinie vorlegen, der den Bankaufsichtsbehörden bisher die Möglichkeit einräumt, den Erwerb einer qualifizierten Beteiligung an einem Kreditinstitut unter bestimmten Voraussetzungen zu untersagen. Dies bietet die Chance, künftig einen protektionistisch motivierten Missbrauch dieser Rechtsvorschrift zu unterbinden, wie er jüngst in Italien zu konstatieren war.

Die Europäische Bankenvereinigung hat in diesem Kontext zu Recht darauf hingewiesen, dass in Deutschland ein Missbrauch von Art. 16 - paradoxerweise - weit gehend dadurch ausgeschlossen ist, dass ein großer Teil der Kreditwirtschaft (nämlich Sparkassen und Landesbanken) auf Grund der Rechtslage bzw. öffentlichen Eigentümerstruktur von vornherein von jeglichen (grenzüberschreitenden) Übernahmen ausgenommen ist. Andere EU-Länder wie Italien hingegen haben ihren öffentlich-rechtlichen Bankensektor in den letzten 15 Jahren weit reichenden und zukunftsgerichteten Veränderungen unterzogen. Der Erfolg ist hier inzwischen für jedermann offenkundig.

Neben den erwähnten rechtlichen Hindernissen gibt es jedoch auch ökonomische Hindernisse, die grenzüberschreitende Fusionen und Übernahmen zwar nichtgrundsätzlich unmöglich machen, vielfach aber dazuführen, dass diese "sich nicht rechnen". Dazu zählen z. B. die verbesserungsbedürftige Konvergenz der Bankaufsichtspraxis in der EU und die unzureichende Harmonisierung des bankaufsichtlichen Regelwerks. So enthält die EU-Richtlinie zur Umsetzung von Basel II weit über 100 Wahlrechte, die - jedenfalls zum Teil - zu Wettbewerbsverzerrungen und hohen Kosten für europäisch aufgestellte Bankengruppenführen. Welchen Sinn hat aber das allgemein akzeptierte Ziel eines Finanzbinnenmarktes, wenn man auf der anderen Seite die Entwicklung insbesondere deutscher Häuser zu "European Players" zwar nicht ver-, aber zumindest doch behindert?

Unbefriedigend ist hier im Übrigen auch die derzeitige steuerrechtliche Behandlung von stillen Reserven bei grenzüberschreitenden Fusionen sowie der fehlende steuerliche Verlustausgleich zwischen in unterschiedlichen Staaten gelegenen Mutter- und Tochterunternehmen.

Harmonisierung im Retail Banking
Ein effizientes europaweites Agieren auf dem EU-Markt wird derzeit außerdem durch die rechtliche Fragmentierung im Bereich des Retail Banking stark erschwert. Mit dem Financial Services Action Plan von 1999 wurde vornehmlich die Integration der Wholesale- und Wertpapiermärkte vorangetrieben. Zu begrüßen ist, dass die EU-Kommission nun auch die Hindernisse bei der Erbringung von grenzüberschreitenden Bankdienstleistungen für Privatkunden abbauen und einheitliche Märkte für Hypothekar- und Konsumentenkredite schaffen will.

Dem Verbraucher- und Anlegerschutz soll bei diesen Vorhaben - zu Recht - eine angemessene Rolle zukommen. Die EU-Kommission sollte sich hierbei jedoch stets an dem von ihr selbst postulierten und vom Bankenverband mitgetragenen Leitbild des "mündigen Verbrauchers" orientieren, das primär auf die Information der Verbraucher setzt. Vor diesem Hintergrund ist der von der EU-Kommission im Oktober 2005 vorgelegte "Geänderte Vorschlag zur Novellierung der Verbraucherkreditrichtlinie" immer noch kritisch zu sehen, obwohl er ansonsten gegenüber dem im September 2002 vorgelegten ursprünglichen Entwurf viele Verbesserungen enthält.

Problematisch ist der Ansatz der EU-Kommission, dem Verbraucher mit der Einführung eines die Kreditinstitute verpflichtenden "Grundsatzes der verantwortungsbewussten Kreditvergabe" die Möglichkeit zu eröffnen, die wirtschaftlichen Konsequenzen seines Handelns auf den Kreditgeber abzuwälzen. Dies widerspricht dem Leitbild des mündigen Verbrauchers eklatant und birgt die Gefahr, dass das Angebot von Krediten nicht erweitert, sondern eher eingeschränkt wird. Ferner ist bei der weiteren Integration der europäischen Retail Banking-Märkte zu beachten, dass sich der in der Vergangenheit bei Verbraucherschutzrichtlinien verfolgte Ansatz der Mindestharmonisierung nicht bewährt hat. Ziel sollte es daher sein, für grenzüberschreitende Geschäfte EU-weit einheitliche Lösungen zu etablieren und keinen Raum für nationale Zusatzanforderungen mehr zu lassen. Abzulehnen ist hingegen der Weg einer Produktharmonisierung; die Marktteilnehmer benötigen vielmehr Flexibilität im Produktdesign. Auch dies fördert den Wettbewerb. Der beispielsweise im "Grünbuch Hypothekarkredit" gewählte Ansatz der Kommission, die bestehende Produktvielfalt zu beschneiden, kann mithin nicht als zielführend angesehen werden.

Last but not least müssen die Rahmenbedingungen für den elektronischen Vertrieb (Online Banking) verbessert werden, um Verbrauchern einen unkomplizierten und schnellen grenzüberschreitenden Zugang zu Retail-Produkten zu ermöglichen. Dazu zählt insbesondere die Ermöglichung der grenzüberschreitenden Kontoeröffnung sowie des Abschlusses von Kredit- und Bürgschaftsverträgen über das Internet. Dass hieran seitens der Kunden Interesse besteht, belegen zahlreiche Umfragen.

Aufsichtsstrukturen an EU-Integration anpassen
In einem zunehmend integrierten EU-Finanzmarkt müssen auch die Aufsichtsstrukturen weiterentwickelt werden, damit international aufgestellte Kreditinstitute bzw. Bankengruppen auf diesem Markt optimal agieren können. Die gegenwärtige Vielzahl von zuständigen Aufsichtsbehörden mit unterschiedlichen Aufsichtspraktiken führt zu Doppelarbeiten und vermeidbaren Zusatzkosten. Vor diesem Hintergrund ist die im Rahmen des Lamfalussy-Verfahrens vollzogene Gründung des Committee of European Banking Supervisors (CEBS) zu begrüßen. CEBS kann und muss ein Forum für den Austausch der Aufsichtsbehörden und die notwendige Konvergenz der Aufsichtspraxis in der EU werden. Die Marktteilnehmer sollten dabei im Interesse praxisgerechter Lösungen noch intensiver eingebunden werden als bisher. Die Kooperation im Rahmen von CEBS ist auch für das Konzept des "Consolidated Supervisor" erforderlich, das als Teil der europäischen Basel II-Umsetzung ein wichtiger Schritt in der Weiterentwicklung der europäischen Aufsichtsstruktur und -systematik ist. Mit ihm wird in einem begrenzten Bereich von dem bisherigen Prinzip des Nebeneinanders von Einzelinstitutsaufsicht und Aufsicht auf Bankgruppenebene abgegangen: Hinsichtlich der aufsichtlichen Anerkennung von internen Rating-Systemen liegt die Letztverantwortung für die gesamte Bankengruppe künftig bei der für die Muttergesellschaft zuständigen Aufsichtsbehörde, die jedoch die für die Töchter ansonsten zuständigen Behörden konsultieren muss.

In einem nächsten Schritt sollte der Consolidated Supervisor zu einem umfassenden "Lead Supervisor" ausgebaut werden, bei dem die Aufsichtsbehörde der Konzernmutter für die umfassende und abschließende Beaufsichtigung der (ausländischen) Tochtergesellschaften zuständig wäre. Internationale Bankengruppen unterlägen dann innerhalb der EU einer "Aufsicht aus einer Hand". Mit den bisher für die Töchter zuständigen Behörden sollte ein Informationsaustausch im Rahmen eines "Colleges of Supervisors" stattfinden.

In einem immer stärker integrierten EU-Finanzmarkt dürfte jedoch auch der Lead Supervisor nur eine Zwischenstufe darstellen. Langfristig wäre - analog zum Europäischen System der Zentralbanken - der Übergang zu einem Europäischen System der Aufsichtsbehörden schlüssig, in dem eine europäische Aufsichtsinstitution für die Beaufsichtigung international ausgerichteter Banken zuständig wäre, während die national und regional orientierten Institute weiterhin von den national zuständigen Stellen beaufsichtigt würden.

Weitere Anstrengungen notwendig
Es bleibt somit noch viel zu tun, auch wenn sich rückblickend feststellen lässt, dass die Kreditwirtschaft in den vergangenen Jahren weit reichende Veränderungen erfahren hat. Mit dem Wegfall der Staatsgarantien für Landesbanken und Sparkassen wurde ein großer Schritt zur marktgerechten Weiterentwicklung der Bankenlandschaft in Deutschland getan. Der EU-Aktionsplan Finanzdienstleistungen, die neue Rechtsform der "Societas Europeae" und die EU-Fusionsrichtlinie sind weitere zentrale Bestandteile auf dem Weg zu einem integrierten Finanzmarkt in Europa.

In Zeiten scharfen globalen Wettbewerbs darf die Politik jedoch nicht in ihren Bemühungen nachlassen. Für Deutschland heißt dies, dass die noch bestehenden Privilegien von Sparkassen und Landesbanken, die einem umfassenden und fairen Wettbewerb auf dem deutschen Bankenmarkt entgegenstehen, beseitigt werden müssen. Auf europäischer Ebene sind verbleibende Hindernisse für grenzüberschreitende Fusionen und Übernahmen und insbesondere die unzureichende Harmonisierung im Bereich Retail Banking abzubauen. Und natürlich müssen die europäischen Aufsichtstrukturen mit der EU-Integration Schritt halten.

Aktuell gilt es, die Basel II-Richtlinie der EU vollständig und in allen Mitgliedstaaten zeitgleich umzusetzen. Parallel dazu ist auf EU-Ebene wie im nationalen Bereich der Abbau von unnötigen bürokratischen Belastungen voranzutreiben bzw. sind bei neuen Regulierungsvorhaben solche von vornherein zu vermeiden. Werden all diese Herausforderungen entschlossen angegangen, dann bestehen gute Chancen, dass die deutsche und die europäische Kreditwirtschaft ihre Potenziale im Interesse der gesamten Volkswirtschaft, also aller Kunden, entfalten und im internationalen Wettbewerb eine wichtige Rolle spielen können.

Beitrag zum XVIII. Deutschen Bankentag in "die bank" Nr. 5 vom Mai 2006